浅析行政案件相对集中管辖改革对行政检察监督工作的影响及其应对
——以巴中市恩阳区为例
雷耘苏
行政案件相对集中管辖是人民法院落实中央司法改革精神，推动行政诉讼制度完善创新的重要举措，有利于整合司法资源，减少地方行政干预，维护司法权威。检察机关作为行政诉讼监督机关，相应也需作出必要的职能调整。本文拟结合2021年7月至2022年9月巴中市恩阳区行政诉讼集中管辖改革运行现状，浅析如何充分发挥行政检察监督职能作用，做深做强行政检察监督。
一、巴中市恩阳区行政案件集中管辖改革现状
2021年6月29日，巴中市中级人民法院发布《关于实施行政案件相对集中管辖的公告》：“自2021年7月1日起，全市基层人民法院管辖的行政诉讼案件、行政非诉案件审查，统一由巴中市恩阳区人民法院集中管辖，除恩阳区人民法院外的其他基层人民法院不再受理行政诉讼案件及行政非诉案件审查；行政诉讼案件生效后及行政非诉案件审查后的执行工作，仍依法由申请人所在地基层人民法院负责，但行政非诉案件准予执行裁定书载明由行政机关负责执行除外。”直接明确全市行政诉讼案件和行政非诉案件由恩阳区人民法院统一管辖。
（一）受案结案情况。2021年7月1日至2022年9月30日，巴中市恩阳区法院共受理行政诉讼案件236件（其中市级单位18件、巴州区31件、恩阳区21件、经开区51件、南江县41件、通江县41件、平昌县33件），结案204件（判决67件、准予撤诉26件、驳回起诉90件、裁定移送其他法院管辖2件、不予立案14件、按撤诉处理5件），上诉119件。从案由来看，涉及征收房屋、土地类60件，占受理案件数的25%；行政登记类37件，占受理案件数的16%；行政协议类33件，占受理案件数的14%；行政处罚类21件，占受理案件数的9%；不履行职责类11件，占受理案件数的5%；工伤资格或待遇认定11件，占受理案件数的5%；信息公开类7件，占受理案件数的3%；其他类56件，占受理案件数的23%。受理行政非诉案件332件（其中市级部门120件、巴州区26件、恩阳区50件、南江县30件、通江县72件、平昌县34件），结案332件（其中准予撤回9件、不予受理1件、裁定准予强制执行322件）。
（二）其它运行情况。一是文书送达情况，对异地管辖案件，恩阳区法院对相关行政案件法律文书多采用法院专递邮寄方式送达以节省人力资源，提高司法效率；二是调查核实情况，对案件审查过程中的调查取证问题，恩阳区法院一般选择实地调查为主、电话（视频）调查为辅的方式，以求调查取证的内容尽可能全面、真实，达到证据确实充分的程度；三是制发司法建议情况，在案件审理过程中发现的行政机关（含异地）存在行政违法行为，恩阳区法院会发出相应的司法建议，送达方式一般同样选择法院专递邮寄方式。四是行政非诉案件审查执行情况，行政机关向法院申请强制执行的案件统一由恩阳区法院立案庭立案后转行政庭作出审查裁定，若准予执行的裁定送达行政机关后，须由行政机关再次向当地法院立案庭申请立案再转执行局执行。
（三）检察监督情况。2021年7月1日至2022年9月30日，巴中市恩阳区检察院共受理行政监督案件22件，其中，包括行政生效裁判监督案件3件（终结审查1件，向人民法院提出再审检察建议1件，透过行政生效裁判监督发现行政机关存在违法行为向行政机关发出社会治理类检察建议1件），行政审判程序监督案件7件（不支持监督申请1件，发出检察建议6件），行政非诉执行监督案件7件（发出检察建议7件），行政争议实质性化解5件，发出的15份检察建议回复采纳率达100%。
二、对行政检察带来的影响与挑战
（一）异地监督职能尚未明晰。集中管辖公告虽明确了相关行政诉讼案件和行政非诉案件管辖问题，但为检察机关衍生出新的监督职能问题：即异地行政诉讼案件生效后及行政非诉案件审查后的执行监督案件由集中管辖地统一管辖还是非集中管辖地各自管辖尚无明确定论。如全由集中管辖地检察院统一监督，一方面会导致非集中地管辖检察院案源少、行政检察职能难以充分发挥，另一方面集中地管辖检察院会存在文书送达、调查取证、人手精力等诸多困难。
（二）文书送达方式较为单一。考虑到当事人起诉、开庭等活动都需要异地来回，明显增加诉讼成本，如遇当事人败诉的案件，其本身诉求未得到满足，更加不愿意前往本地接收和服从判决，加之集中管辖改革后，法院案件大幅增加，人手有限，法院在向当事人和行政机关送达法律文书问题上，多采用邮寄送达方式以节省人力资源，提高司法效率。检察机关办理行政检察监督案件时会制发相应的如检察建议、不支持监督申请决定书等法律文书，同样会选择快捷方便的邮寄方式，这样一来，造成送达方式单一的情况产生。
（三）行政争议化解效果欠佳。虽然集中管辖制度增加了被告干预的成本和难度，有利于原告息诉服判，具有积极意义。但对检察机关来说，之前的属地管辖被打乱，属地检察院对非本区域的行政机关监督有心无力，行政检察监督权难以全面下沉，协调化解工作费时费力。另外，当事人往往不愿路途奔波参与案件协调，检察机关化解争议的协调成本明显加大、难度增加，行政争议化解率可能会有所降低。
（四）调查核实取证难度增加。一般而言，行政诉讼当事人起诉行政机关时，被起诉的行政机关为维护自身形象，很少主动提交不利证据，这就为行政案件的审理带来很大的困难。同理而言，行政案件实施集中管辖后，检察机关对行政检察监督案件开展调查核实同样需要行政机关的配合，不在同一区域内这一客观情况，使得调查取证难度大大增加。同时因人手精力有限，检察机关在办理异地监督案件时需要来回奔波，增加了时间和办案成本，降低了司法效率。
（五）非诉执行审查程序繁琐。在恩阳区法院办理的行政非诉案件审查执行过程中，行政机关向法院申请强制执行的案件统一由恩阳区法院立案庭立案后转行政庭作出审查裁定，若准予执行的裁定送达行政机关后，须由行政机关再次向当地法院立案庭申请立案再转执行局执行，这样一来，异地矛盾更为凸显，一定程度上增加了行政机关诉累，而法、检两家对此未达成共识，检察机关认为非诉执行申请仅需“一次”，法院则认为非诉执行应当申请“二次”，认识存在分歧。
三、开展行政检察监督的对策建议
（一）主动汇报，凝聚上下联动监督合力。积极争取巴中市检察院的工作支持力度，力争探索建立全市“行政检察一体化审查”办案模式，通过集中管辖地检察院共享案卷材料，非集中管辖地检察院选取所辖区行政监督案件进行审查，制定审查报告和检察建议，再将该监督意见提供给集中管辖地检察院，最后由集中管辖地检察院向当地法院或行政机关提出检察建议并跟踪落实。通过实行检察一体化监督模式，将行政监督案件审查角色从1个集中管辖地检察院扩展到所有基层检察院，既解决了部分非集中管辖地基层检察院案源少、行政检察职能难以充分发挥的问题，也在一定程度下降低了非集中管辖地检察院调查取证难度，优化了行政检察资源配置。
（二）优化机制，扎实开展行政争议化解。在集中管辖制度视野下，检察机关行政争议实质性化解工作机制的设立有效缓解了法院的审判压力，同时为当事人节约诉讼成本、避免减少讼累。可以探索建立健全以“集中管辖为主，属地管辖为辅”的行政争议化解协同机制，有利于加强集中管辖地检察机关和属地检察机关的协作配合，增强化解合力。协同机制的有效运行，既能够有效发挥属地检察机关的优势，也能够适应法院集中管辖的需要；既提高了行政争议化解的成功率，也加强了对行政机关依法行政的监督力度；既实现案结事了政和的目标，又促进社会和谐稳定。
（三）类案联动，依法能动实现监督履职。关于行政非诉执行案件“二次申请”问题，根据最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第十三条“行政非诉案件、行政诉讼案件的执行申请，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。”规定精神，法院在作出准予执行裁定后，由立案庭办理执行立案登记后移交执行局执行，并未明确要求需要行政机关再次提出执行申请。据此，检察机关可向法院提出改进工作类案检察建议，即集中管辖地法院作出准予执行裁定后，集中管辖地的非诉执行案件可直接由集中管辖地法院行政庭转立案庭登记后转执行局执行，非集中管辖地的非诉执行案件可由集中管辖地法院行政庭转非集中管辖地法院立案庭登记后转执行局执行，无需行政机关再次申请执行，以减少行政机关诉累。
（四）加强学习，助推监督能力素质提升。始终坚持“专业知识是基础，专业思维是关键，专业能力是核心”的学习理念，与时俱进抓好《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》等行政法律法规及司法解释、指导性案例等内容的学习，常态化举办学习沙龙、网络培训、实战练兵、案件交流等多样化学习模式，营造讲学习、爱学习、善学习的良好氛围，加大行政检察人才的培养力度；同时讲究学以致用，结合各类案件具体情况进行融会贯通，通过多种途径进一步提升行政检察人员专业素养和业务能力，增强检察监督履职能力，切实推进行政检察队伍专业化、规范化建设。
作者单位：巴中市恩阳区人民检察院